Interessi collettivi ed interessi diffusi: inquadramento

Gli interessi legittimi ed i diritti soggettivi costituiscono posizioni soggettive astrattamente costruite ed elaborate sul presupposto della titolarità individuale. Lo sviluppo della complessità delle trame sociali ha fatto sì che, sul piano strettamente giuridico, si sviluppassero situazioni giuridiche non riferibili a soggetti individuali ma a gruppi di persone accomunate da un interesse ad un bene della vita condiviso: tali situazioni soggettive sono gli interessi diffusi. Ove, invece, tali interessi siano riferibili ad un’unica struttura preposta alla tutela degli stessi, essi vengono detti interessi collettivi. Gli interessi collettivi sono, dunque, quegli interessi legittimi che fanno capo ad un ente esponenziale di un gruppo non occasionale, mentre gli interessi diffusi fanno capo ad una formazione sociale non organizzata e non individuabile autonomamente. Con riferimento agli interessi collettivi, quaestio iuris di particolare interesse è l’individuazione dei requisiti della legittimazione ad agire a tutela di tali interessi per le strutture rappresentative di cui sopra, ossia gli enti esponenziali della collettività. Non v’è alcun tipo di ulteriore analisi per quanto riguarda gli enti pubblici preposti alla tutela degli interessi, gli ordini professionali, ad esempio. Il problema sorge per quanto riguarda gli enti autonomamente preposti. La giurisprudenza ha elaborato degli indici specifici: superata la teoria dell'essenzialità del possesso della personalità giuridica in capo all'ente esponenziale, visto come criterio selettivo al quale doveva contrapporsi la necessità di riconoscere la legittimazione anche in capo agli enti dotati della sola soggettività giuridica, la giurisprudenza, in primo luogo, ha richiesto che statutariamente l'ente avesse, tra i suoi fini, la protezione dell'interesse facente capo alla collettività organizzata. La ricerca della giurisprudenza è poi giunta a sostenere la necessità della verifica dell'idoneità dell'ente a perseguire la finalità statutaria in relazione alla sua organizzazione. Particolare attenzione è stata rivolta al carattere di stabilità che deve connotare l'attività dell'ente. Altro carattere di estrema importanza è stato ritenuto il parametro dello stabile collegamento territoriale con l'area di dislocazione dell'interesse facente capo alla collettività rappresentata. Ma non solo indici qualificanti. Nel merito della questione, interviene il dato normativo. Secondo una buona di dottrina, la legittimazione a ricorrere in sede giurisdizionale per la tutela di interessi collettivi, un'estensione generalizzata a tutti gli enti portatori di interessi diffusi, sarebbe stata determinata dall'art. 9 della L. n. 241 del 1990 che ne consente, in via generalizzata, la legittimazione alla partecipazione ai procedimenti amministrativi che coinvolgano detti interessi. Ma in dottrina, comunque, le discordanze sono tiranne. Un’altra tesi, infatti, respinge questo assunto ritenendo che la partecipazione procedimentale e la legittimazione processuale siano posizioni ontologicamente distinte e che dalla ricorrenza dell'una non si possa inferire la ricorrenza dell'altra. Con riferimento specifico agli interessi diffusi di natura ambientale, l'individuazione degli enti esponenziali demandati alla loro tutela è rimessa ad uno specifico d.p.r. (cfr. l'art. 13 della L. n. 349 del 1986); tale norma è stata, peraltro, ritenuta non preclusiva della legittimazione a ricorrere in capo ad enti dotati di requisiti di rappresentatività da verificarsi di volta in volta. L'ente esponenziale degli interessi collettivi deve essere caratterizzato da un'organizzazione funzionalizzata alla protezione degli interessi di categoria. La tutela degli interessi collettivi si sostanzia, oltre alla possibilità, per gli enti esponenziali, di ricorrere giudizialmente per la loro tutela dinanzi al giudice amministrativo, anche nella possibilità di partecipare ai procedimenti amministrativi che riguardano detti interessi collettivi. Numerose sono le fonti normative che sanciscono tale legittimazione procedimentale. Al riguardo l'art. 9 della L. n. 241/1990 chiaramente dispone la legittimazione in favore dei portatori di interessi pubblici o privati ed in favore dei portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni, di partecipare ai procedimenti amministrativi relativi a tali interessi e dai quali possa nascere un pregiudizio. La legittimazione alla partecipazione in favore dei portatori di interessi collettivi è, anche, prevista dal Testo Unico sugli enti locali (D.Lgs. n. 267 del 2000) che stabilisce come negli Statuti delle Province e dei Comuni debbano essere previste procedure per la presentazione di istanze da parte di cittadini singoli e associati per la migliore tutela degli interessi collettivi. Deve, poi, citarsi anche l'art. 4 del D.P.R. n. 184 del 2006 che estende le modalità per l'accesso ai documenti amministrativi anche ai portatori di interessi collettivi e diffusi.

di Antonio Cormaci